“İSTİHDAM POLİTİKASINDA KAMU KURUMLARININ ETKİNLİĞİ”
HAZIRLAYAN
Birol UBAY
ANKARA-2015
ÖZET
İstihdam ile ekonomik kalkınma ve gelişme arasındaki ilişki özellikle son ekonomik ve mali krizden sonra yadsınamaz şekilde ortaya çıkmıştır. Krizin darboğaza sürüklediği ekonomilerde, istihdam oranlarında da düşüşler ortaya çıkmıştır. Yeni iş alanların yaratılması, Birleşmiş Milletler ve Uluslararası Çalışma Örgütü ve hatta Avrupa Birliği tarafından krizin istihdam alanındaki olumsuz etkilerini azaltmanın etkili bir yolu olarak görülmektedir. Bu tür bir iş yaratmanın en önemli yanı kalifiye ve verimli işgücünün sahaya sürülebilmesinin sağlanmasıdır. Buda mesleki eğitim ve öğretimin geliştirilmesi ve yaygınlaştırılması ile mümkün olacaktır.
Bununla birlikte kriz dönemlerinde özel sektör istihdam oranlarındaki azalış, kamu kesiminin dengeyi sağlamak için yapmış olduğu istihdam artışları ile törpülenmektedir. Kamu istihdamındaki artış seçim zamanlarında verilen vaatlerle bağlantılı politik kaygılar ile olabileceği gibi genç işsiz oranını azaltmak için sistematik bir program dâhilinde de yapılabilmektedir. Bununla birlikte Türkiye'de özellikle 2001 krizinden sonra kamu kesimi istihdam oranlarında özel sektör istihdam oranlarına göre bir azalış yaşanmıştır. Her ne kadar toplum içinde kamu kesiminin özel sektöre göre daha güvenli bir liman olarak görülmesi kamu kesiminde çalışmak isteyen genç nüfus oranını yükseltse de 2000 yıllarından sonra artan kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesi kamu istihdam oranlarını düşürmüştür..
GİRİŞ
İstihdam günümüzde ekonomik büyüme ve kalkınmadan ayrı değerlendirilmesi mümkün olmayan bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Son 2008 finansal ve ekonomik krizi, ekonomilerde yaşanan daralmaların istihdam açıklarına, istihdam açıklarının da tüketim piyasasında durgunluğa ve dolayısıyla da arz yönlü krizlere neden olduğunu göstermiştir. Çünkü işsiz sayısının artması, üretilen her bir birim malın tüketiminin ve dolayısıyla piyasa kar oranlarının azalmasına neden olacaktır.
Bu bakımdan istihdamın arttırılması ve yeni iş alanlarının yaratılmasına yönelik uluslararası ve ulusal politikalar ile stratejilerin irdelenmesi ve uygulanabilirliğinin sağlanması önemlidir.
Türkiye açısından bakıldığında en fazla istihdam oranlarının görüldüğü alan hizmet sektörü özel sektör ve kamu kesiminin birlikte faaliyet gösterdiği ancak ekonominin karma yapısı nedeniyle kamu hizmetleri bakımından kamu kesimi istihdamının ağırlığının fazla olduğu bir alandır.
Bu çalışmada ilk bölümde genel olarak istihdam politikaları incelenecektir. İkinci bölümde ise Avrupa Birliği İstihdam Stratejisi incelenecektir. Üçüncü bölüm de ise Türkiye’de Kamu İstihdam politikası başlığı altında, ülkemizde uygulanan istihdam politikası ve kamu kesiminin istihdam yaratmadaki etkinliği irdelenecektir. Çalışmanın ana kaynakları, bu alanda yazılmış akademik makaleler olup ayrıca Avrupa Birliği ve ILO kaynakları da kullanılacaktır.
1. GENEL OLARAK İSTİHDAM POLİTİKALARI
İşsizliğin önlenmesi ve istihdam politikaları genel olarak ülkelerin makroekonomik politikalarının vazgeçilmez bir unsuru olarak görünmektedir. Bu politikaların ekonomik kalkınma ve gelişme üzerindeki etkisi ortadadır.[1]
Ekonomik büyümenin ve gelişmenin en önemli unsurlarından birisi düzgün iş alanları ortaya çıkarabilmektir. Tam, verimli ve düzgün istihdam, gelir güvenliğinin vazgeçilmez bir öğesidir ve bireylerin, onların ailelerinin ve toplumun daha geniş sosyal ve ekonomik avantajlara sahip olabilmelerinin yolunu açacak anahtar konumundadır. Birleşmiş Milletlerin, büyüme ve istihdam arasındaki ilişkinin incelediği bir araştırmasına göre; 2007’de patlak veren ekonomik krizin öncesindeki büyüme ve istihdam verilerine tekrar ulaşmak için beş yıl süreyle her yıl en az 45-50 milyon istihdam alanının yaratılması gerekli olacaktır[2].
Son ekonomik krizin etkileri göstermiştir ki; bireylerin hayat standartları üzerindeki yıkıcı bir etki, makroekonomik istikrarsızlığa da yol açmaktadır. Ekonomik faaliyetlerdeki geniş dalgalanmalar, yüksek enflasyon, sürdürülemez borç düzeyleri, döviz ve finansal piyasalardaki değişimler; krizden etkilene ülkelerin pazarlarında işgücü kayıplarına ve piyasa rekabet gücünün azalmasına neden olmaktadır. Bu nedenle makroekonomik istikrarın sağlanmasında en önemli temel taşlarından biri işsizlik oranlarını düşürmeye ve tam istihdamı sağlamaya yönelik tedbirlerin alınmasıdır.[3]
Özellikle G20 ülkeleri, istihdam oranlarının arttırılması ve kalifiye işgücü açığının kapatılması bakımından, mesleki eğitim yeterliliğinin sağlanmasına önem vermektedir. Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO)’nün 2011 yılında G20 ülkelerinin konu ile ilgili bakış açısını değerlendiren raporunda; güçlü, dengeli ve sürdürülebilir bir büyüme ile kalifiye işgücü arasındaki bağlantılı göz önüne serilmiştir. Rapora göre G20 ülkelerinin yeterli ve uygun kalifiye işgücü yetiştirilmesi politika çerçevesinin mihenk taşını; yatırımcıların ve işgücü piyasalarının kalifiye işgücü ihtiyacını karşılayacak, çalışanların ve yatırımcıların piyasa ve teknolojiye olan uyumlarını sağlayacak bir eğitim sisteminin kurulması oluşturmaktadır.[4]
ILO’nun tahminlerine göre bugün Dünya üzerinde yaklaşık olarak 75 milyon genç işsizdir. Bu sayı 2008-2009 finansal krizinden buyana 4 milyon daha yükselmiştir ve orta vadede daha da kötüleşeceği öngörülmektedir. Küresel genç işsiz oranı 2012 yılında % 12,7 oranlarında seyretmekte iken ILO tahminlerine göre 2017 yılında bu genç işsiz oranı % 12,9’lara yükselecektir[5].
Özellikle finansal krizin yol açtığı ekonomik darboğaz nedeniyle yaşanan piyasa daralmaları, özel sektör tarafında mevcut istihdam oranlarını azaltırken, yeni işgücü alanlarının da ortaya çıkmasını engellemektedir. Bununla birlikte bu gibi dönemlerde devletler, artan piyasaya müdahale ve düzenleme gereksinimlerinin yanı sıra güvenli liman olarak görülen kamu sektörüne yönelik işgücü taleplerini de karşılamak için istihdam politikalarını geliştirmektedirler. Buna ülkemizden bir örnek verecek olursak, 2001 yılında yaşanan ekonomik kriz sonrası kamuya yönelik istihdam talebinde yaşanan artışlar; tek bir elden yürütülen kamu personeli seçme ve yerleştirme sınavlarının hayatımıza girmesine yol açmıştır.
Her ne kadar kriz nedeniyle daralan ekonomide yaşanan işsizlik sorunlarını aşmak ve işsizliğin ekonomik büyümeye olan ters etkisini azaltmak için özel sektör yerine kamu sektörü tarafından gerçekleştirilen istihdamın arttırılması, birçok ülke tarafından ilk aşamada başvurulan bir yöntem olsa da; bu tür bir yaklaşımın uzun dönemdeki etkisi daha pahalı ve ters etkilere neden olabilecektir[6].
Buna göre; özel sektör tüm gençler için istihdam alanları yaratmak yerine tercih edilen alanlarda iş yaratma yoluna giderken, hükümetler tarafından tüm alanları kapsayacak şekilde uygulanan kamu istihdam programlarının yüksek maliyeti, hükümetlerin mali durumunu olumsuz yönde etkileyecektir.[7]
Neo-liberal kalkınma politikası paradigması[8], kamu kesiminin iş yaratmayı kolaylaştırmaktan ziyade zorlaştırdığını ve kamu istihdamının, özel sektörü dışlaması nedeniyle devletin piyasa üzerinde sahip olduğu gücün azaltılması önünde engel teşkil ettiğini söylemektedir[9]. Ayrıca Neo-liberallere göre serbestleşme, özelleştirme ve kamu harcamalarının kısılması ekonomik büyümenin sağlanması için önemli koşullardır ve bunların yapılması neticesinde iş yaratma olanakları ortaya çıkacaktır.[10]
Özellikle gelişmekte olan ülkelerin kamu kurumları ele alındığında, birçok ülke bu kurumların ve kamu hizmetlerinin yetersizliği nedeniyle zorluklar yaşamakta, birçok durumda kamu kaynakları, direk veya dolaylı olarak iş yaratmada kullanılabilecekken, verimsiz işlere aktarılmaktadır. Bununla birlikte neo-liberal akımın önerdiği özelleştirmenin kamu kurumlarının yönetimini veya kamu hizmetlerini geliştirdiği ya da kamu kesimi istihdamının kısılmasının özel sektör istihdam oranlarını arttıracağı yönünde kesin bir veri de bulunmamaktadır[11].
Aslında hem kamu hem de özel sektör istihdam yaratmada dolaylı ve dolaysız olarak birlikte hareket etmektedirler. Özellikle istihdam ağırlıklı büyümeyi teşvik eden makroekonomik politikalar, güçlü istihdam yaratma kapasitesine sahip sektörlerdeki kamu yatırım politikaları, iş yaratma ve düzgün iş sağlama ile ilgili yasal çerçevelerin oluşturulması ve yeniden gözden geçirilmesi, eğitim ve öğretime yatırım yolu ile insan kaynaklarının gelişiminin desteklenmesi, iş yaratması yönünde özel sektörün desteklenmesi ve doğrudan iş yaratma ve kamu istihdam programları gibi kamu politikaları istihdam yaratma da özel sektörünün önceliklerini de gözeterek uygulanmalıdır[12].
2. AVRUPA BİRLİĞİ İSTİHDAM POLİTİKASI
Avrupa İstihdam Stratejisi (AİS), 1992 yılında Avrupa Birliği Antlaşması[13] ile kabul edilmiştir ve o zamandan bu yana Avrupa Birliği (AB) istihdam politikasının mihenk taşı olarak kabul edilmektedir. Esas olarak amacı AB içerisinde daha fazla ve daha iyi işler yaratılmasının önündeki engellerin kaldırılmasıdır.
AİS, hali hazırda Avrupa 2020 büyüme stratejisinin bir parçasını oluşturmaktadır ve Avrupa Sömestresi[14] süresince uygulanmaktadır. Bu süreç içinde AB üyesi ülkelerin ve AB kurumlarının yakın işbirliği teşvik edilmektedir.[15]
Avrupa Birliği Anlaşmasının 3 üncü maddesinde ortaya konan tam istihdam ve sosyal kalkınma hedefleri; Üye ülkelerin ve Birliğin işbirliği içerisinde birlikte çalışarak, istihdama yönelik ve özellikle değişen ekonomik koşullara ayak uyduracak becerikli, eğitimli işgücü ve işgücü piyasasını teşvik edecek bir stratejiyi geliştirmelerini amaçlamaktadır. Bunu gerçekleştirirken, üye ülkeler bu tür bir çalışma esnasında kendi ülkelerinde yönetim ve işgücü sorumlulukları ile alakalı milli uygulamaları Avrupa Birliği Konseyi (Bundan sonra Konsey olarak anılacaktır) ile olan koordineli çalışmalarında dikkate alacaklardır.
Birlik, istihdam ile ilgili çalışmalarında özellikle sosyal dışlanma ve ayrımcılıkla mücadele ve sosyal adalet ve korumayı teşvik etmenin yanında kadın – erkek eşitliğinin sağlanmasına da dikkat edecektir. 2015 yılında kabul edilen Konsey kararına göre; politikaların tanımlanması ve uygulanmasında, Birlik, yüksek düzeyde istihdamın sağlanması, yeterli sosyal korumanın sağlanması, sosyal dışlanma ile mücadele edilmesi ve yüksek düzeyde eğitim ve öğretimin sağlanması gerekliliklerine özen gösterecektir[16].
AİS ‘in uygulanması yönünde Avrupa birliği üyesi ülkeler için hazırlanan istihdam politikaları rehberinde yer alan hususlar, (EU) 2015/1184 sayılı Konsey Tavsiyesinde[17] yer alan üye ülkelere yönelik geniş kapsamlı ekonomik politikalar rehberi hükümleri ile uyumlu olup, ikisi birlikte Avrupa 2020 stratejisine ulaşmak için üye devletler bakımından birleştirilmiş bir rehber konumundadır.
2009 yılında yürürlüğe giren Avrupa Birliğinin İşleyişine Dair Anlaşmasına (Lizbon Anlaşması)[18] göre Birlik, mali, makroekonomik ve yapısal politikalar için politika koordinasyon araçları geliştirecek ve uygulayacaktır.
Avrupa Sömestresi, özellikle 2010/707/EU sayılı Konsey Kararında[19] belirtilen istihdam, eğitim ve güç azaltımı gibi Avrupa 2020 hedeflerine ulaşmayı amaçlayan ve ekonomik, bütçesel, istihdam ve sosyal politikaların uygulanmasını denetlemek için oluşturulmuş birleştirilmiş çoklu denetim çerçeveleri için farklı araçları kapsamaktadır.
Mali ve ekonomik kriz, Birliğin ve Birliğe üye ülkelerin ekonomilerinin zayıflığını açığa çıkarmıştır. Kriz ayrıca üye ülkelerin ekonomileri ve işgücü piyasaları arasındaki yakın ilişkiyi de ortaya koymuştur. Birliğin işleyişinde bugün karşılaşılan en önemli zorluk sürdürülebilir ve kapsamlı büyüme ve iş yaratmadır. Bu sorunlar ile baş etmek için, Lizbon Antlaşması ve Birliğin ekonomik yönetimi kapsamında, hem Birlik hem de ulusal düzeyde uyumlu, istekli ve etkin bir politik eylemin gerçekleştirilmesi gereklidir. Arz ve talep yönlü tedbirlerin bileşkesine bakıldığında bu politik eylem; yatırımı canlandırıp, yapısal reformlar ve mali sorumlulukların kullanılması ile ilgili taahhütlerin yenilemesi sağlarken aynı zamanda bunların istihdam ve sosyal etkilerini de göz önüne almalıdır[20].
AİS kapsamında işgücü piyasasında yapılacak reformlar,ulusal ücret ayarlama mekanizmaları da dahil olmak üzere ulusal düzeydeki sosyal diyalog uygulamalarını takip etmeli ve sosyo-ekonomik sorunlar daha geniş şekilde değerlendirilebilmesi için gerekli politika boşluğuna izin vermelidir.
AB istihdam politikaları rehberine göre üye ülkeler ve Birlik ayrıca krizin sosyal etkilerini de tespit etmeli ve vatandaşların değişikliği beklemek ve yapmak konusunda yetkilendirildiği ve ayrıca etkin bir şekilde topluma ve ekonomiye katıldıkları bileşik bir toplum kurmayı amaçlamalıdırlar.
Birlik kapsamında uygulanacak bu istihdam politikası rehberinde yer alan hususların üye ülkelerce nasıl uygulandığı ve Kurucu Anlaşma ile uyumu İstihdam Komitesi ve Sosyal Koruma Komitesi tarafından izlenecektir. Ekonomik ve sosyal politikaların koordinasyonunda yer alan bu Komiteler ve diğer Konsey hareketleri başarılı olabilmek için birlikte çalışmalıdırlar.[21]
Rehbere göre üye ülkelerin yeni ve kalifiye iş alanları yaratabilmeleri için işletmelerin işçi işe alırken karşılaştıkları engellerin azaltılması, yatırımcılığın teşvik edilmesi ve özellikle küçük işletmelerin kurulmasını ve büyümesini desteklemesi gerekmektedir. Üye ülkeler ayrıca aktif olarak sosyal ekonomiyi desteklemeli ve sosyal yenilikçiliği beslemelidir.
Ayrıca rehbere göre istihdam ve büyüme üzerinde vergilendirmenin olumsuz etkilerinin azaltılması bakımından istihdam üzerindeki vergi yükünün, vergilendirmenin diğer kaynakları üzerine doğru kaydırılması önem arz etmektedir. İşgücü üzerindeki vergilendirmede bir indirimin sağlanması, işgücü piyasasına katılımın önündeki engellerin ve caydırıcılıkların kaldırılmasına yardımcı olacaktır.
3. TÜRKİYE’DE KAMU İSTİHDAM POLİTİKASI
Klasik iktisat teorisinin aksine[22] piyasa hiçbir zaman tam istihdam durumunda değildir. Klasiklerin her şeyin bir görünmez el tarafından düzenlenen piyasada kimsenin işsiz kalmayacağı yaklaşımı özellikle kriz zamanlarında daralan ekonomilerin açığa çıkardığı artan işsizlik olgusuyla ters yüz olmuştur[23].
Dünya ekonomisini ciddi anlamda sarsan ilk küresel kriz olma özelliğini taşıyan 1929 Büyük Buhran’la birlikte işsizlik oranlarının hızla artması ve işsiz kalanlara yapılan işsizlik yardımlarının bütçeye getirdiği ağır yükler, Ortodoks görüşün[24] denk bütçe anlayışına ağır bir darbe vurmuş ve devletin piyasada düzenleyici ve müdahaleci fonksiyonlar üstlenmesini öngören Keynesyen görüş hâkim olmaya başlamıştır. Klasik iktisat teorisinin aksine piyasanın görünmez bir el tarafından düzenlenmediğini ve hiçbir zaman tam istihdamın gerçekleşmediğini savunan Keynesyen görüşle birlikte başlayan işsizlikle mücadele kavramı halen günümüz dünyasının en önemli sorunlarından bir olarak vitrindeki yerini korumaktadır[25].
3.1. Türkiye’de İstihdam Politikalarının Gelişimi
Küreselleşen dünya piyasasında bütün ülkelerin kazanımları ve kayıpları farklılaşmaktadır bununla birlikte hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkeler bakımından bakıldığında her iki tarafında ortak ve en önemli problemlerinin başında giderek artan ve yaşanan ekonomik krizlerle derinleşen işsizlik problemi gelmektedir[26].
Artan işsizlik problemi, bu problemle başa çıkılabilmesinde etkili bir silah olarak kullanılan kamu istihdam kurumlarının da önemini arttırmıştır. Özellikle, küreselleşen piyasaların ve gelişen teknolojinin ortaya çıkardığı yeni hizmet alanların da eklenmesiyle genişleyen piyasa koşullarında yeterli ve kalifiye işgücü ihtiyacının karşılanmasında kamu istihdam kurumlarının rolü giderek daha etkin hale gelmektedir. İşsizlik probleminin özelliklede genç işsizlik oranlarının yüksek olduğu Türkiye de Avrupa Birliği uyum sürecinde kendi istihdam kurumu ile ilgili yeniden yapılandırıcı düzenlemelere gitmiştir[27].
Türkiye, 1960’lı yıllardan itibaren yüksek işsizlik sorunları ile karşılaşmaya başlamıştır. Bu işsizlik düzeyleri, artan küreselleşme ve gelişen teknolojinin de etkisiyle 1980’li yıllarda yükselmeye devam ederken, özellikle 1990’lı yıllar boyunca uluslararası kabul görmüş oranların da üstüne çıkmaya başlamıştır[28]. 2001 yılındaki krizin daha da derinleştirdiği işsizlik sorunu bu dönemle birlikte özel sektörden kamu sektörüne doğru kayan bir istihdam arayışının da giderek artmasına neden olsa da Tablo 1’de görüldüğü üzere kamu kesimi istihdam oranlarında aslında bir azalma olmuştur. Bunun nedeni ise özellikle 2000 yılı sonrası artan özelleştirmeler dolayısıyla kamu iktisadi teşebbüslerinde istihdam edilen kamu personeli sayısının azalmasıdır.[29]
Tablo 1- Kamu ve Özel Sektör İstihdam Verileri
Kaynak: Kamu İstihdam Bülteni, 2014, http://www.genel-is.org.tr/wp-content/uploads/2014/08/RAPOR.pdf
Türkiye’de planlı ekonomiye geçilen 1960’lı yıllardan itibaren uygulanan kamu istidamı politikalarına bakıldığında;
- 1960-1980 yılları arasında: Birinci beş yıllık kalkınma planını dönemi (1963-1967), ikinci beş yıllık kalkınma dönemi (1968-1972) ve üçüncü beş yıllık kalkınma dönemi (1973-1977) genel olarak istihdam ile ilgili politikaların yan hedef olarak kaldığı ve ana hedefin gelir artışının sağlanması olan dönemlerdir. Bu dönemlerde istihdam ile ilgili özel bir çalışma yapılmamıştır. Özellikle üçüncü beş yıllık kalkınma planı döneminde istihdam uzun vadede ele alınmakla birlikte istihdam sorunun çözümünün sermaye yatırımlarının gelişimi ile kendiliğinden çözüleceği varsayılmıştır[30]. Bu dönemin istihdam problemin çözülmesine ilişkin en dikkat çekici uygulaması, yurt dışına işçi gönderilmesi yolu ile istihdamda bir rahatlama yaşanmış olmasıdır.
- 1980-2000 yılları arasında: Turgut ÖZAL ile birlikte neo-liberal akımın etkilerinin hissedildiği bu dönemde, 24 Ocak 1980 kararları ile birlikte ithal ikamesine dayanan sanayileşme stratejisinden ihracata dayanan sanayileşme stratejine geçilmiştir. Özellikle dış rekabette avantajlı konuma geçilebilmesi için ihraç fiyatların düşük tutulması, ülke içinde işgücü ücretlerinin azalmasına nenden olmuştur. Ayrıca bu dönemde başlayan özelleştirme çalışmaları neticesinde devlet kamu iktisadi teşebbüsleri yoluyla yer aldığı piyasadan yavaş yavaş çekilmeye başlamış bu da kamu istihdam oranlarında düşüşlere neden olmuştur[31]. 1990’lı yıllarda ise uygulanan popülist politikalar ve maaş artışları bütçe açıklarına ve mali dalgalanmalara neden olmuştur. Artan kamu harcamalarını karşılamak için yapılan borçlanmaların maliyetleri faiz oranlarını ve enflasyonu arttırmıştır. Buda gelir dağılımını bozucu bir etki ortaya çıkarmıştır[32]. Bu dönemin istihdam politikası açısından en önemli olaylarından biri ise; 1990’lı yıllara kadar sadece düşük vasıflı işçilerin iş bulmak için son çare olarak gördükleri İŞKUR’un, 1999 yılında Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne adaylığının kabul edilmesi ile birlikte, yeniden yapılandırılması ve AB istihdam politikası standartlarına uygun hizmet verecek hale getirilmesi kararının alınmasıdır[33]. Ancak bu kararın hayata geçirilmesi ancak 2003 yılında İŞKUR kuruluş yasasının kabulü ile gerçekleşebilmiştir.
- 2000 yılı ve sonrası: 2000’li yıllardan itibaren istihdam stratejisi; yatırım ve büyüme odaklı bir hale gelmiştir[34]. Özellikle yatırımların arttırılması yoluyla istihdam artışının sağlanması amacı doğrultusunda küçük ve orta ölçekli işletmelerin faaliyetleri teşvik edilme yoluna gidilmiştir. Aynı şekilde 2008 yılından sonraki dönemlerde küresel krizin etkilerini hafifletmek ve piyasaları canlandırmak adına vergisel bazı teşvikler uygulanmış, ayrıca genç ve kadın işsizliğini önleyici aktif politikalar uygulamaya koymuştur. Kamu personeli alımı 2001 yılından itibaren artan bir ivme kazanmıştır. Kamu kesiminde uzmanlaşmaya gidilmesi ile birlikte kamu personeli maaşlarında iyileştirmeler yapılmıştır.
İstihdam, genel anlamıyla tüm üretim faktörlerinin dar anlamıyla da emek faktörünün mal ve hizmet üretiminde kullanılması demektir. Klasiklerin, piyasanın her zaman tam istihdamda olduğu varsayımının aksine günümüz şartlarında ülkeler eksik istihdamın ekonomik büyüme ve kalkınma üzerinde yaratmış olduğu olumsuz sonuçlar ile baş etmeye çalışmaktadırlar.
Türkiye genel olarak, ekonomik büyümenin ve sosyal kalkınmanın istikrarlı bir yapıda sürdürülmesi yolundaki stratejik amaçlarını gerçekleştirmek adına istihdamın artırılmasını bir gelişme ekseni olarak belirlemiştir.[35]Aynı şekilde 2014-2023 ulusal istihdam stratejisinde; temel olarak işgücü piyasasındaki yapısal sorunların çözülmesi, orta ve uzun vadede büyümenin istihdama katkısının artırılarak işsizlik sorununa kalıcı çözüm sağlanmasını hedeflemektedir.[36]
Türkiye'deki istihdam yapısına bakıldığında genel olarak yoğunluğun hizmetler, tarım ve sanayi alanlarında olduğu görülmektedir. Hizmet sektörü özellikle 1980'li yıllardan itibaren gelişen küresel ekonomi ve uluslararası hizmet ticaretinin gelişmesi neticesinde önemli bir atak yapmış ve bu sektördeki istihdam oranları tarım alanı istihdam oranlarını geçmiştir. Hizmet sektörü sadece özel sektör aracılığı ile sunulan hizmetleri değil aynı zamanda kamu eliyle yürütülen kamu hizmetlerini de kapsamaktadır.
Uluslararası hizmet ticaretinin önündeki ulusal engelleri kaldırmayı amaçlayan ve Dünya Ticaret Örgütünün kuruluş anlaşması olan Nihai Senedin eki olan Genel Hizmet Ticareti Anlaşması (GATT) kapsamına giren kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi ve serbestleştirilmesi çalışmaları neticesinde kamu hizmeti sunan birçok kamu iktisadi teşebbüsü özelleştirilmiş ve bu alanda çalışan işçi ve kamu personeli konumundaki kişilerin istihdamı ile ilgili sorunlar ortaya çıkmıştır.
Bununla birlikte kamu kurumlarının özellikle devlet memuru statüsünde istihdam ettikleri personelin uzmanlaşması yönünde adımlar atılarak, uzmanlaşan personelin özlük haklarında düzelmeler sağlanmıştır.
Konu ile ilgili olarak 16.05.2005 tarih ve 25817 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 5345 sayılı Kanun ile sona erdirilen Gelirler Genel Müdürlüğünün yerine Maliye Bakanlığı’nın bağlı kuruluşu olarak kurulan Gelir İdaresi Başkanlığının 2015 yılı performans programına[37] bakılacak olursa;
Gelir İdaresi Başkanlığında; 2014 yıl sonu itibariyle 765 kişi merkezde, 39.967 kişi de taşrada olmak üzere toplam 40.732 personel görev yapmaktadır.
Tablo 2- Yıllar İtibariyle Gelir İdaresi Başkanlığı İstihdam Sayıları
Yıllar
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
2012
|
2013
|
2014
|
Merkez
|
1.376
|
1.353
|
1.088
|
752
|
688
|
748
|
765
|
Taşra
|
40.900
|
39.988
|
40.154
|
38.151
|
39.556
|
40.060
|
39.967
|
Toplam
|
42.276
|
41.341
|
41.242
|
38.903
|
40.244
|
40.808
|
40.732
|
Kaynak: GİB 2015 Yılı Performans Programı
Aynı şekilde 2014 yılında merkez ve taşra teşkilatında çalışan personelin unvan bakımından dağılımına bakıldığında; teşkilat yapısında bir uzmanlaşmaya gidildiği ve özellikle taşra teşkilatında kalifiye uzman personel sayısının oldukça yüksek olduğu görülmektedir.
Tablo 3- Ünvanlara Göre Personel Sayıları
Merkez
|
Sayı
|
Taşra
|
Sayı
| |
Gelir İdaresi Başkanı
|
1
|
Vergi Dairesi Başkanı
|
26
| |
Gelir İdaresi Başkan Yardımcısı
|
6
|
Gelir İdaresi Grup Müdürü
|
46
| |
Gelir İdaresi Daire Başkanı
|
15
|
Vergi Dairesi Müdürü
|
472
| |
Gelir İdaresi Grup Başkanı
|
28
|
Müdür
|
37
| |
Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri
|
1
|
Vergi Dairesi Müdür Yardımcısı
|
1.079
| |
1. Hukuk Müşaviri
|
1
|
Avukat
|
201
| |
Başkanlık Müşaviri
|
6
|
Müdür Yardımcısı
|
18
| |
Hukuk Müşaviri
|
5
|
Vergi İstihbarat Uzmanı
|
4
| |
Müdür
|
12
|
Gelir Uzmanı
|
17.060
| |
İç Denetçi
|
Gelir Uzman Yardımcısı
|
3.847
| ||
Devlet Gelir Uzmanı
|
110
|
Şef
|
707
| |
Mali Hizmetler Uzmanı
|
8
|
Memur ve Diğer Personel
|
16.470
| |
Devlet Gelir Uzman Yardımcısı
|
174
|
Toplam
|
39.967
| |
Mali Hizmetler Uzman Yardımcısı
|
5
| |||
Şef
|
13
| |||
Memur ve Diğer Personel
|
380
| |||
Toplam
|
765
|
Kaynak: GİB 2015 Yılı Performans Programı
GİB 2015 yılı Performans Programına göre; Başkanlıkta görev yapmakta olan personelin çalışma koşullarının daha uygun hale getirilmesi amacıyla çalışmalar yapılmakta olup, yeni istihdam edilecek personel ve mevcut personel açısından, çalışma koşullarının günümüz şartlarına uyumlaştırılmasına yönelik çalışmalar sürdürülecektir. Ayrıca çalışanların mevcut görevlerini yürütebilmeleri, farklı ve daha üst düzeydeki görevleri yerine getirebilmeleri için gereken teknik bilgi ve nitelikleri kazandırmaya yönelik tamamlayıcı eğitimlerin verilmesi ve seminerlerden yararlanmaları sağlanacaktır. Daha fazla sayıda personelin yurtdışında yapılacak staj, lisansüstü ve mesleki eğitim ile seminer imkanlarının sağlanabilmesi için gerekli çalışmalar yapılacaktır.
Performans programında ayrıca 2015 yılında 1.500 gelir uzman yardımcısı, 150 avukat, 200 koruma ve güvenlik görevlisi, 200 şoför, 200 hizmetli istihdamının gerçekleştirilmesinin planlandığı yer almaktadır.
Artan küreselleşmenin etkisi ile tüm dünyayı etkisi altında bırakan ekonomik ve finansal krizler büyüme ekonomik kalkınma ile istihdam oranları arasındaki yakın ilişkiyi gözler önüne sermiştir. Krizin etkisiyle daralan ekonomilerde yaşanan işten çıkarmaların artışı, mal ve hizmet piyasalarında tüketime yönelik talebin kısılmasına ve üretimde arz fazlalığına ve sonuç olarak da ekonomik durgunlukla birlikte işsizliğinde birlikte görüldüğü bir stagflasyon durumuna girilmesine neden olabilecektir.
Klasik öğretinin her zaman tam istihdamda olunacağı varsayımı özellikle kriz dönemlerinde yerini devletin istihdam alanında düzenlemeler yapmasını içeren görüşlere bırakmaktadır. Bu açıdan bakıldığında Birleşmiş Milletler, Uluslararası Çalışma Örgütü ve hatta Avrupa Birliği istihdamın arttırılması çalışanların refah düzeyinin arttırılması yönünde çalışmalar yapmaktadır. 1999 yılında adaylık süreci kabul edilen Türkiye'de Avrupa Birliği istihdam politikası ile ilgili mevzuata uyum sürecinde kendi iş kanunlarını ve İŞKUR gibi yasal kurumlarını yenileme ve modernize etme yoluna gitmiştir.
İstihdam oranlarına bakıldığında Türkiye'de en fazla istihdamın hizmetler sektöründe olduğu görülmektedir. Sadece özel sektör tarafından sağlanan hizmetlerin değil aynı zamanda kamu kurumları tarafından sağlanan hizmetlerinde içinde yer aldığı hizmet sektörü, son yüzyılın hızla büyüyen ve gelişen piyasası olarak görülmektedir.
GATT kapsamında uluslararası hizmet ticareti önündeki ulusal engellerin kaldırılması çabaları neticesinde birçok kamu hizmetinin özelleştirilmesi ve serbestleştirilmesi söz konusudur. Bu durum kamu eliyle yürütülen hizmetlerin, özel sektör tarafından da sunulması veya kamunun tamamıyla bu alandan çıkmasıyla sonuçlanacağı gibi aynı zamanda kamu kurumlarının istihdam oranlarında durağanlığa ve zaman içinde bir azalmaya neden olacaktır. Bununla birlikte kamu kurumlarının yeni istihdam edecekleri personel konusunda daha seçici davranması ve mevcut personeli de içeren bir uzmanlaşma stratejisi uygulaması daha olası olacaktır.
AY, S., 2012, “Türkiye’de İşsizliğin Nedenleri: İstihdam Politikaları Üzerine Bir Değerlendirme”, Yönetim Ve Ekonomi Yıl:2012 Cilt:19 Sayı:2 Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F.
ÇETİNKAYA, E., 2011, “Türkiye İş Kurumu Ve Hizmetlerinin Dönüşümü Konusunda Sosyal Tarafların Görüşleri”, Sosyal Siyaset Konferansları / Journal of Social Policy Conferences Sayı / Issue: 61 – 2011/2, 39–61. http://www.iudergi.com/tr/index.php/sosyalsiyaset
Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union - Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union - Protocols - Annexes - Declarations annexed to the Final Act of the Intergovernmental Conference which adopted the Treaty of Lisbon, signed on 13 December 2007 - Tables of equivalences, Official Journal C 326 , 26/10/2012 P. 0001 – 0390
Council Decision 2010/707/EU of 21 October 2010 on guidelines for the employment policies of the Member States , Official Journal, L 308, 24.11.2010
COUNCIL DECISION (EU) 2015/1848 of 5 October 2015 on guidelines for the employment policies of the Member States for 2015, Official Journal of the European Union, L 268/28
Council Recommendation (EU) 2015/1184 of 14 July 2015 on broad guidelines for the economic policies of the Member States and of the European Union , Official Journal, L 192, 18.7.2015
Devlet Planlama Teşkilatı, Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), http://www.metu.edu.tr/system/files/kalkinma.pdf
Gelir Idaresi Başkanliği Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, 2015 Yılı Performans Programı, Yayın No: 188, Ocak-2015
Kamu İstihdam Bülteni, 2014, İnternet Erişim 22.12.2015, http://www.genel-is.org.tr/wp-content/uploads/2014/08/RAPOR.pdf
KARABULUT, A., 2007, “Türkiye’deki İşsizliği Önlemede Aktif İstihdam Politikalarının Rolü Ve Etkinliği”, Yayımlanmamış Uzmanlık Tezi, Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü
ILO (2012), Global Employment Outlook, İnternet Erişim 2015 http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_188810.pdf)
International Labour Office (ILO), 2011, A Skilled Workforce for Strong, Sustainable and Balanced Growth, A G20 Training Strategy, Geneva, ISBN 978-92-2-124278-9 (Web pdf)
Manpowergroup, (2012), How Policymakers Can Boost Youth Employment, İnternet Erişim 15.12.2015, http://www.manpowergroup.com/wps/wcm/connect/d2ef580f-8cea-4e22-afcb-495998121435/How_Policymakers_Can_Boost_Youth_Employment_FINAL_09-18-2.pdf?MOD=AJPERES
Miller, S., 2012, “Jobs and Labour Markets in Developing Countries Policy Issues and Priorities”, Public World, İnternet Erişim 15.12.2015, http://www.publicworld.org/files/job_creation_april_2012.pdf
SAATÇİOĞLU, C. ve ÇELİKOK, K., 2015, “Avrupa Birliği Ve Türkiye’de Uygulanan İstihdam Politikalarının Etkinliği Üzerine Bir İnceleme”, Sakarya İktisat Dergisi, 2015 3, ISSN 2147-0790.
Thematic Think Piece ILO*, UNCTAD, UNDESA, WTO, 2012, Macroeconomic stability, inclusive growth and employment, İnternet Erişim 15.12.2015, http://www.un.org/millenniumgoals/pdf/Think%20Pieces/12_macroeconomics.pdf
Treaty of Maastricht on European Union, 1992, Official Journal C 191 of 29.7.1992
[1] Cem SAATÇİOĞLU ve Kaan ÇELİKOK, 2015, “Avrupa Birliği Ve Türkiye’de Uygulanan İstihdam Politikalarının Etkinliği Üzerine Bir İnceleme”, Sakarya İktisat Dergisi, 2015 3, ISSN 2147-0790, ss: 44-60.
[2] Thematic Think Piece ILO*, UNCTAD, UNDESA, WTO, 2012, Macroeconomic stability, inclusive growth and employment, İnternet Erişim 15.12.2015, http://www.un.org/millenniumgoals/pdf/Think%20Pieces/12_macroeconomics.pdf
[4] International Labour Office (ILO), 2011, A Skilled Workforce for Strong, Sustainable and Balanced Growth, A G20 Training Strategy, Geneva, ISBN 978-92-2-124278-9 (Web pdf), s.1
[5] ILO (2012), Global Employment Outlook, İnternet Erişim 2015 http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_188810.pdf)
[6] Manpowergroup, (2012), How Policymakers Can Boost Youth Employment, İnternet Erişim 15.12.2015, http://www.manpowergroup.com/wps/wcm/connect/d2ef580f-8cea-4e22-afcb-495998121435/How_Policymakers_Can_Boost_Youth_Employment_FINAL_09-18-2.pdf?MOD=AJPERES
[8] 1980’li yılların başından itibaren neoliberal politikalar kapitalist sistemin krizine bir yanıt olarak devreye sokulmuştur. İngiltere’de Margaret Thatcher, ABD’de Ronald Reagan, Türkiye’de ise Turgut Özal neoliberal politikaların inşa sürecinde aktif rol almışlardır. Neoliberal politikalar uluslararası üst kuruluşlar(Dünya Bankası ve IMF) aracılığıyla dünya üzerinde yaygınlaştırılmıştır. Neoliberal iktisat politikalarının sermaye açısından yarattığı rahatlık emperyalist politikaların daha egemen hale gelmesini sağlamıştır.
[9] Steven Miller, 2012, “Jobs and Labour Markets in Developing Countries Policy Issues and Priorities”, Public World, İnternet Erişim 15.12.2015, http://www.publicworld.org/files/job_creation_april_2012.pdf
[14] Avrupa Sömestresi Avrupa Birliği içinde ekonomik ve mali politika koordinasyonu döngüsüdür. Avrupa Birliği’nin ekonomik yönetim çerçevesinin bir parçasıdır.
[15] COUNCIL DECISION (EU) 2015/1848 of 5 October 2015 on guidelines for the employment policies of the Member States for 2015, Official Journal of the European Union, L 268/28
[17] Council Recommendation (EU) 2015/1184 of 14 July 2015 on broad guidelines for the economic policies of the Member States and of the European Union , Official Journal, L 192, 18.7.2015, p. 27
[18] Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union - Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union - Protocols - Annexes - Declarations annexed to the Final Act of the Intergovernmental Conference which adopted the Treaty of Lisbon, signed on 13 December 2007 - Tables of equivalences, Official Journal C 326 , 26/10/2012 P. 0001 - 0390
[19] Council Decision 2010/707/EU of 21 October 2010 on guidelines for the employment policies of the Member States , Official Journal, L 308, 24.11.2010, p. 46.
[20] COUNCIL DECISION (EU) 2015/1848 of 5 October 2015 on guidelines for the employment policies of the Member States for 2015, Official Journal of the European Union, L 268/28
[22] Klasik İktisadi Düşünceye göre emek piyasasında işsizlik mümkün değildir. Çünkü klasik iktisatçılara göre var olan işsizlik, iradi yani çalışabilecek yeterlilikte olan ama çalışmak istemeyen kişilerin oluşturduğu işsizliktir. Oysaki Cari ücret düzeyinde çalışmak isteyen her birey için bir iş bulunmaktadır.
[23] Alpaslan KARABULUT, 2007, “Türkiye’deki İşsizliği Önlemede Aktif İstihdam Politikalarının Rolü Ve Etkinliği”, Yayımlanmamış Uzmanlık Tezi, Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü, s.2
[24] 1920’li yıllardaki Ortodoks görüşe göre bütçe vergiler ile finanse edilmeli ve ne olursa olsun denk tutulmalıdır.
[26] Emel ÇETİNKAYA, 2011, “Türkiye İş Kurumu Ve Hizmetlerinin Dönüşümü Konusunda Sosyal Tarafların Görüşleri”, Sosyal Siyaset Konferansları / Journal of Social Policy Conferences Sayı / Issue: 61 – 2011/2, 39–61. http://www.iudergi.com/tr/index.php/sosyalsiyaset
[28] Sema AY, 2012, “Türkiye’de İşsizliğin Nedenleri: İstihdam Politikaları Üzerine Bir Değerlendirme”, Yönetim Ve Ekonomi Yıl:2012 Cilt:19 Sayı:2 Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F., s.322
[29] Kamu İstihdam Bülteni, 2014, İnternet Erişim 22.12.2015, http://www.genel-is.org.tr/wp-content/uploads/2014/08/RAPOR.pdf
[35] Devlet Planlama Teşkilatı, Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), http://www.metu.edu.tr/system/files/kalkinma.pdf
[36] Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 2014, Ulusal İstihdam Stratejisi (2014–2023) Eylem Planları (2014–2016), s.1.
[37] Gelir Idaresi Başkanliği Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, 2015 Yılı Performans Programı, Yayın No: 188, Ocak-2015
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder